Un traité international, c'est d'abord une promesse. Une promesse solennelle, négociée pendant des années, signée en grande pompe, ratifiée par des parlements. On l'enseigne dans les facultés de droit comme le sommet de la coopération entre États : la preuve que la communauté internationale peut se mettre d'accord sur des règles communes. Mais derrière cette façade, le droit international cache un mécanisme discret et redoutable : la réserve. Et dans le domaine environnemental, la réserve n'est pas une curiosité académique — c'est souvent l'instrument par lequel l'obligation se dissout.
Ce que vous allez lire n'est pas une mise en cause du principe des traités. C'est un regard lucide sur la mécanique réelle du droit international : ses garde-fous, ses angles morts, et les cas concrets où des États ont ratifié une convention tout en conservant le droit de faire exactement ce que cette convention leur interdisait.
I. Qu'est-ce qu'une réserve ? La mécanique de la Convention de Vienne
La Convention de Vienne sur le droit des traités, adoptée le 23 mai 1969, est le texte fondateur qui organise la manière dont les États s'engagent les uns envers les autres. Elle est à la fois la constitution du droit des traités et le manuel de ses exceptions.
Son article 2, §1(d) définit la réserve comme «une déclaration unilatérale, quel que soit son libellé ou sa désignation, faite par un État lorsqu'il signe, ratifie, accepte ou approuve un traité ou y adhère, par laquelle il vise à exclure ou à modifier l'effet juridique de certaines dispositions du traité dans leur application à cet État». En d'autres termes : un État peut dire «je ratifie ce traité, mais pas cet article» — ou «pas ce mécanisme d'application» — ou encore «pas pour ces espèces-là».
Réserve, déclaration interprétative, opt-out : trois niveaux d'engagement
Il faut distinguer trois instruments que les États utilisent souvent de façon interchangeable pour diluer leurs obligations :
La réserve est la plus puissante : elle exclut ou modifie l'application d'une disposition précise. La déclaration interprétative est plus subtile : l'État ne rejette pas la disposition, mais précise comment il entend la comprendre — ce qui peut aboutir au même résultat pratique, sans avoir l'inconvénient politique d'une réserve explicite. L'opt-out est la version ouverte et assumée : l'État notifie formellement son refus d'être lié par une disposition particulière, généralement lorsque le traité le prévoit expressément (comme pour le moratoire baleinier de 1986).
La limite théorique : l'incompatibilité avec l'objet et le but du traité
L'article 19(c) de la Convention de Vienne pose une limite : une réserve est interdite si elle est «incompatible avec l'objet et le but du traité». C'est la seule barrière substantielle — et elle est presque impossible à faire respecter.
Qui décide qu'une réserve est incompatible avec l'objet du traité ? Il n'existe pas de juge obligatoire du droit des traités. La CIJ ne peut être saisie que si les deux États y consentent. La Commission du droit international peut émettre des directives — elle l'a fait en 2011 dans ses Lignes directrices sur les réserves aux traités — mais sans force contraignante. En pratique, ce sont les autres États parties qui peuvent «objecter» à une réserve, ce qui n'empêche pas le traité de prendre effet entre eux avec les modifications souhaitées.
Le résultat est un système de relativité conventionnelle : le même traité peut signifier des choses différentes selon les États parties. Ce n'est pas un bug — c'est un élément délibérément intégré pour permettre la participation maximale. La logique est compréhensible : mieux vaut un accord avec 190 États imparfaitement engagés qu'un accord parfait avec 20. Sauf que dans le domaine environnemental, ce calcul peut produire des résultats inverses à ceux escomptés.
II. Les réserves bloquantes — quand l'exception dévore la règle
Les cas suivants ne sont pas des anecdotes de séminaire. Ce sont les exemples les plus significatifs de la manière dont la mécanique des réserves, combinée à l'absence de juridiction obligatoire, a permis à des États de maintenir des pratiques que les traités étaient censés interdire.
La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, signée à Montego Bay le 10 décembre 1982, est considérée comme la «constitution des océans». Elle couvre les zones économiques exclusives, les droits de passage, les fonds marins et, via ses annexes, des mécanismes de règlement des différends comprenant le Tribunal international du droit de la mer (TIDM) et plusieurs formes d'arbitrage.
La Chine a ratifié en 1996 — mais en formulant une déclaration aux termes de l'article 298 excluant la juridiction obligatoire pour «toutes les catégories de différends mentionnées» relatives à la délimitation maritime et aux «activités militaires». En clair : la Chine accepte la convention, mais pas son mécanisme de contrainte sur les questions qui l'intéressent le plus.
Résultat : lorsque les Philippines ont saisi en 2013 un tribunal arbitral ad hoc constitué sous l'Annexe VII d'UNCLOS à propos des prétentions chinoises en mer de Chine méridionale, le tribunal a rendu le 12 juillet 2016 une sentence unanime établissant que les «droits historiques» revendiqués par la Chine dans la «ligne à neuf traits» n'avaient aucune base juridique au regard de la convention, et que les récifs et hauts-fonds ne pouvaient pas générer de zones économiques exclusives selon l'article 121. La Chine a refusé de reconnaître la compétence du tribunal et a ignoré la sentence. La convention, ratifiée, n'a produit aucun effet contraignant sur son comportement.
Plus révélateur encore : les États-Unis n'ont jamais ratifié UNCLOS. Le Sénat y a bloqué l'adhésion depuis 1994, au nom de la souveraineté et des droits de propriété intellectuelle sur les ressources des grands fonds. Conséquence directe : les États-Unis ne peuvent pas siéger au TIDM, et ne peuvent pas invoquer formellement la convention dans leurs différends maritimes — y compris contre la Chine.
La Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES, 1973) classe les espèces en trois annexes. L'Annexe I regroupe les espèces menacées d'extinction pour lesquelles le commerce commercial est interdit. C'est la catégorie la plus stricte.
L'article XXIII de la CITES permet à tout État partie de formuler des «réserves» sur n'importe quelle espèce lors de son inscription en annexe, ou dans les 90 jours suivant une décision de la Conférence des parties. L'effet est radical : l'État qui formule une réserve n'est pas lié par les restrictions de commerce pour l'espèce visée. Juridiquement, il n'est pas partie à la convention pour cette espèce.
Le Japon, la Norvège et l'Islande ont formulé des réserves sur plusieurs espèces de cétacés classées en Annexe I — dont le rorqual commun, la baleine de Minke et le rorqual boréal. Ces réserves leur permettent légalement de commercialiser ces espèces entre elles et avec tout pays non-partie à la CITES pour ces espèces. L'interdiction absolue devient, pour ces États, une simple recommandation qu'ils choisissent d'ignorer.
La Commission baleinière internationale (CBI) a adopté en 1982 un moratoire sur la chasse commerciale aux baleines, entré en vigueur en 1986. C'est l'un des exemples les plus cités de «protection internationale» d'espèces marines. Et pourtant, sur les trois grandes nations baleinières, aucune ne respecte pleinement le moratoire.
La Norvège et l'Islande ont exercé leur droit d'«objection» formelle au moratoire dès son adoption — l'équivalent d'un opt-out dans le cadre de la convention de 1946. Elles continuent à ce jour la chasse commerciale en toute légalité conventionnelle. La Norvège a tué plus de 1 000 rorquals communs en 2023 ; l'Islande a repris la chasse commerciale en 2023 après une pause de deux ans.
Le Japon a utilisé pendant 33 ans (1987-2019) l'exception de «recherche scientifique» prévue par l'article VIII de la convention pour chasser des milliers de baleines. La Cour internationale de Justice, dans l'arrêt Whaling in the Antarctic (Australie c. Japon) du 31 mars 2014, a jugé que le programme JARPA II du Japon n'était pas «à des fins de recherche scientifique» au sens de l'article VIII. Le Japon a suspendu ses activités une saison — puis s'est retiré de la CBI le 30 juin 2019 pour reprendre la chasse commerciale dans ses eaux territoriales et sa zone économique exclusive.
Bilan sur 40 ans de «moratoire» : les trois plus grandes nations baleinières ont chassé, par des voies légalement distinctes. L'exception a dévoré la règle.
Signée lors du Sommet de la Terre à Rio de Janeiro le 5 juin 1992, la Convention sur la diversité biologique (CBD) compte 196 parties. Elle vise à conserver la biodiversité, à assurer son utilisation durable et à garantir le partage équitable des avantages tirés des ressources génétiques.
Les États-Unis ont signé la CBD en 1993 — mais n'ont jamais ratifié. Le Sénat a bloqué la ratification la même année, principalement en raison des dispositions relatives à la souveraineté sur les ressources génétiques et aux transferts de technologie. En termes concrets : le pays qui abrite la plus grande industrie biotechnologique au monde, et qui a contribué de manière déterminante à la destruction des écosystèmes au niveau global, reste en dehors du traité qui organise leur protection.
Ils sont également, avec la Somalie, les seuls États membres de l'ONU à ne pas avoir ratifié la CBD — ce qui les exclut des mécanismes de financement, des protocoles comme Nagoya (2010), et du nouveau cadre Kunming-Montréal adopté en 2022 qui vise à protéger 30 % des terres et des océans d'ici 2030.
L'Accord de Paris adopté le 12 décembre 2015 n'utilise pas la technique des réserves — son article 27 les interdit expressément. Mais il intègre un mécanisme fonctionnellement équivalent : le retrait, régi par l'article 28.
Selon l'article 28, un État peut notifier son retrait trois ans après l'entrée en vigueur de l'accord à son égard ; le retrait prend effet un an après la notification. En novembre 2019, l'administration Trump a notifié le retrait des États-Unis. Le retrait est devenu effectif le 4 novembre 2020 — soit le lendemain de l'élection présidentielle. L'administration Biden a réadhéré le 19 février 2021. L'administration Trump II a de nouveau notifié le retrait le 20 janvier 2025.
Au-delà du cas américain, la structure même de l'accord illustre une autre forme de neutralisation : les contributions déterminées au niveau national (CDN) ne sont pas juridiquement contraignantes. Les États s'engagent à soumettre des plans d'action climatique et à les réviser à la hausse, mais aucun mécanisme ne sanctionne un État qui ne tient pas ses engagements chiffrés. La transparence est obligatoire ; les résultats ne le sont pas.
III. Le paradoxe de la «soft compulsion» — quand la souveraineté est le dernier rempart
«Le droit international repose sur le consentement des États. La difficulté est que le consentement peut être retiré, conditionné ou vidé de substance à tout moment — et qu'aucune instance ne dispose d'une compétence universelle obligatoire pour en juger.» — Principe fondateur du droit international public
Le paradoxe central du droit international de l'environnement tient dans une phrase : les seuls acteurs capables de créer des obligations contraignantes à l'échelle mondiale sont les États — et les États ne peuvent être contraints qu'avec leur propre consentement.
Il n'existe pas, à ce jour, de Cour internationale de l'environnement avec compétence obligatoire universelle. La Cour internationale de Justice (CIJ) ne peut être saisie que si les deux États en litige acceptent sa compétence, soit par une clause compromissoire dans un traité, soit par déclaration en vertu de l'article 36 §2 de son Statut (la «clause facultative de juridiction obligatoire» — dont le nom même révèle l'ironie). Le Tribunal international du droit de la mer a une compétence plus automatique dans le cadre d'UNCLOS, mais les États peuvent en exclure l'application pour des catégories entières de différends, comme la Chine l'a fait.
La Cour pénale internationale n'a pas compétence sur les crimes environnementaux. Il n'existe pas de procureur international de l'environnement. Et même lorsqu'une juridiction internationale rend un arrêt contraignant — comme la CIJ dans Whaling in the Antarctic en 2014 — son exécution repose sur la bonne volonté de l'État condamné, puisque le mécanisme d'exécution des décisions de la CIJ passe par le Conseil de sécurité de l'ONU, où les grandes puissances disposent d'un droit de veto.
Le résultat est une architecture juridique remarquablement sophistiquée dans ses textes, et structurellement dépendante de la coopération volontaire dans son exécution. Le traité le plus «contraignant» reste facultatif pour ceux qui décident de ne pas se contraindre.
IV. Des outils existent — insuffisants mais réels
Le tableau précédent serait incomplet sans une reconnaissance franche des mécanismes qui fonctionnent, ou qui fonctionnent partiellement. Le droit international de l'environnement n'est pas uniformément impuissant.
Les comités de conformité (compliance committees)
Plusieurs conventions ont développé des mécanismes de suivi de la conformité qui, sans être des juridictions au sens strict, exercent une pression réelle. La CITES dispose d'un Comité permanent qui peut recommander des sanctions commerciales contre les États parties défaillants — ce qui a conduit à des suspensions effectives de commerce pour des pays comme la Thaïlande (2013) ou certains pays d'Afrique subsaharienne.
Le Protocole de Montréal — l'exception qui confirme la règle
Le Protocole de Montréal de 1987 sur les substances qui appauvrissent la couche d'ozone est souvent cité comme le seul traité environnemental qui a réellement fonctionné. Il a aujourd'hui 197 parties — une adhésion quasi-universelle — et les substances visées ont effectivement été éliminées dans les délais prévus. La couche d'ozone se reconstitue.
Pourquoi ce traité réussit-il là où d'autres échouent ? Plusieurs facteurs s'alignent rarement ailleurs : d'abord, les alternatives industrielles aux CFC étaient disponibles et rentables, si bien que les intérêts économiques des grandes entreprises chimiques pointaient dans la même direction que la protection environnementale. Ensuite, le protocole prévoit des mesures commerciales contre les non-parties — tout État qui n'y adhère pas perd l'accès aux marchés des substances et produits concernés pour les États parties. C'est de la conditionnalité commerciale avant l'heure. Enfin, un mécanisme multilatéral de financement (le Fonds multilatéral) a permis aux pays en développement de financer leur transition.
Le Protocole de Montréal n'a pas réussi parce que les États étaient vertueux. Il a réussi parce qu'il a aligné les intérêts économiques sur les objectifs environnementaux et que la non-participation avait un coût commercial concret et immédiat. — Leçon à méditer pour toute future convention environnementale
La montée du droit transnational et des juridictions nationales
Là où le droit international interétatique échoue, d'autres leviers progressent. Les juridictions nationales jouent un rôle croissant dans la protection environnementale à portée extraterritoriale. Aux États-Unis, l'Endangered Species Act (ESA) de 1973 peut déclencher des obligations de consultation pour des projets fédéraux affectant des espèces protégées à l'étranger — avec une jurisprudence qui s'étend progressivement. En France et en Allemagne, les lois de diligence raisonnable (loi sur le devoir de vigilance de 2017 pour la France, Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz de 2021 pour l'Allemagne) imposent aux entreprises de prévenir les atteintes aux droits humains et à l'environnement dans leurs chaînes d'approvisionnement mondiales, sans attendre qu'un traité international le prescrive.
Le contentieux climatique devant les juridictions nationales connaît également une expansion remarquable : l'arrêt Urgenda de la Cour suprême néerlandaise (2019) a condamné les Pays-Bas à accélérer leur réduction d'émissions sur le fondement des droits fondamentaux. La décision Shell du tribunal de La Haye (2021), bien qu'en voie d'appel, a imposé à la major pétrolière une réduction de ses émissions de 45 % d'ici 2030. Ces décisions n'ont aucune base dans un traité international — elles s'appuient sur des principes constitutionnels et des droits fondamentaux nationaux et européens.
V. Pistes de réforme — rendre le droit effectif
La question n'est pas de savoir si le système est imparfait — il l'est, et structurellement. La question est de savoir par quels leviers on peut le rendre moins impuissant.
Interdire certaines catégories de réserves
Certains traités interdisent déjà les réserves : l'Accord de Paris (art. 27), la Convention des Nations Unies contre la corruption (art. 65), et dans une mesure significative, la plupart des traités de droits de l'homme depuis les années 2000. La tendance est à la restriction des réserves dans les instruments les plus récents. Pour les futures conventions environnementales, il serait juridiquement cohérent d'interdire les réserves sur les mécanismes de règlement des différends et sur les dispositions définissant les obligations substantielles minimales.
Conditionnalité commerciale
La leçon du Protocole de Montréal est celle de la conditionnalité. Conditionner l'accès aux marchés des grandes économies (Union européenne, États-Unis, Chine) au respect d'obligations environnementales mesurables est le mécanisme le plus puissant dont dispose le droit économique international. Le Mécanisme d'ajustement carbone aux frontières de l'UE (MACF/CBAM), entré en phase transitoire en 2023, s'inscrit dans cette logique : il impose une tarification carbone aux produits importés dans l'UE depuis des pays qui n'ont pas de mécanisme équivalent. Ce n'est pas du droit des traités — c'est du droit commercial unilatéral à vocation incitative.
La personnalité juridique de la nature
Un mouvement jurisprudentiel émerge, créant du droit sans passer par les traités : la reconnaissance de droits propres aux écosystèmes et aux animaux. En Colombie, la Cour suprême a reconnu en 2018 la personnalité juridique du fleuve Río Atrato, lui conférant le droit d'être représenté devant les tribunaux et d'exiger sa protection. En Argentine, la justice a reconnu en 2016 une forme de personnalité juridique à l'orang-outang Sandra du zoo de Buenos Aires, lui permettant d'être transférée dans un sanctuaire. En Nouvelle-Zélande, la loi de 2017 sur le fleuve Whanganui lui a accordé les mêmes droits qu'une personne morale.
Ces décisions n'ont pas force contraignante au niveau international. Mais elles créent une jurisprudence qui s'accumule, et dans le long terme, le droit international coutumier se nourrit des pratiques et opinio juris qui s'agrègent dans les systèmes nationaux.
Le droit coutumier international comme filet de sécurité
Certains principes du droit international de l'environnement ont atteint le statut de droit coutumier — c'est-à-dire qu'ils s'imposent à tous les États, sans ratification d'un traité spécifique. Le principe de prévention (obligation de ne pas causer de dommages transfrontaliers significatifs), le principe de précaution et l'obligation d'évaluation d'impact environnemental sont reconnus par la CIJ dans ses décisions — notamment dans l'affaire Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay, 2010). Ces principes s'appliquent même aux États non parties à des conventions spécifiques. Ils restent cependant difficiles à mettre en œuvre sans juridiction obligatoire.
Conclusion — Lire les réserves avant de se réjouir
Quand un État annonce qu'il vient de ratifier une convention environnementale, la question pertinente n'est pas «a-t-il signé ?» mais «qu'a-t-il exclu ?». Le texte de la ratification, le registre des déclarations et réserves déposées auprès du dépositaire — souvent le Secrétaire général de l'ONU —, voilà les documents qui disent la vérité de l'engagement.
La signature n'est pas l'effectivité. La ratification n'est pas la conformité. Et la conformité n'est pas l'impact réel sur les écosystèmes. Entre la cérémonie de signature et la protection concrète d'une baleine, d'un récif corallien ou d'un bassin versant, il y a une chaîne de traductions juridiques dont chaque maillon peut être fragilisé : la réserve qui neutralise l'obligation, l'absence de mécanisme de contrôle, le défaut de juridiction obligatoire, la non-ratification des États clés, ou simplement le retrait unilatéral quand le coût politique devient trop élevé.
Cela ne signifie pas que les traités ne servent à rien. Le Protocole de Montréal a sauvé la couche d'ozone. Les Annexes de la CITES ont ralenti certains commerces d'espèces. Les décisions arbitrales sous UNCLOS ont fixé des précédents que même la Chine ne peut effacer complètement. Mais l'enthousiasme non critique vis-à-vis des «grandes avancées diplomatiques» est aussi un problème : il occulte les insuffisances structurelles, et il légitime des engagements creux au détriment de réformes systémiques plus profondes.
Le droit international de l'environnement a besoin de juridictions obligatoires, de conditionnalité commerciale effective, et d'une culture juridique qui ne confonde plus la signature avec l'effectivité. En attendant — lisez les réserves.
Sources et références
Convention de Vienne sur le droit des traités, 23 mai 1969, RTNU vol. 1155, p. 331 — arts. 2, 19-23, 36. · Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS), Montego Bay, 10 décembre 1982, RTNU vol. 1833 — arts. 7, 121, 298 et Annexe VII. · Tribunal arbitral, République des Philippines c. République populaire de Chine, sentence du 12 juillet 2016, CPA Case n° 2013-19. · Convention sur le commerce international des espèces (CITES), Washington, 3 mars 1973, RTNU vol. 993 — art. XXIII. · Convention internationale pour la réglementation de la chasse à la baleine, Washington, 2 décembre 1946 — art. VIII ; Annexe, paragraphe 10(e) (moratoire 1982/1986). · CIJ, Chasse à la baleine dans l'Antarctique (Australie c. Japon ; Nouvelle-Zélande, intervenant), arrêt du 31 mars 2014, CIJ Recueil 2014, p. 226. · Convention sur la diversité biologique (CBD), Rio de Janeiro, 5 juin 1992. · Accord de Paris, 12 décembre 2015, RTNU vol. 3156 — arts. 4, 27, 28. · Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone, 16 septembre 1987. · CIJ, Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay), arrêt du 20 avril 2010, CIJ Recueil 2010, p. 14. · Commission du droit international, Lignes directrices sur les réserves aux traités, 2011, Ann. CDI 2011, vol. II(3). · Cour suprême de Colombie, arrêt STC4360-2018, 5 avril 2018 (Río Atrato). · Tribunal de La Haye, Milieudefensie et al. c. Royal Dutch Shell plc, 26 mai 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:5339. · Hoge Raad des Pays-Bas, État néerlandais c. Urgenda Foundation, 20 décembre 2019, ECLI:NL:HR:2019:2007.